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Luftreinhalteplanung Neuss und Mönchengladbach

Luftreinhalteplanung Neuss und Mönchengladbach
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Ass. jur. Nadja Carolin Herber
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Hintergrund der Luftreinhaltepläne

Die Europäische Union hat für ihre Mitgliedstaaten in der Luftqualitätsrichtlinie (2008/50/EG) verbindliche Luftqualitätsziele festgelegt, um schädliche Auswirkungen auf die Gesundheit und die Umwelt zu verringern oder zu vermeiden. In Deutschland ist die Richtlinie am 6. August 2010 im Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) und der 39. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (39. BImSchV) umgesetzt worden.

Grenzwerte für Stickstoffdioxid

Der über ein Jahr gemittelte Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid (NO2) beträgt 40 Mikrogramm pro Kubikmeter. Werden die gesetzlich vorgegebenen Grenzwerte einschließlich der zulässigen Toleranzmargen überschritten, müssen die Städte Maßnahmen zur Verringerung der Luftbelastung ergreifen. Dazu gehört, dass die zuständige Behörde – in unserer Region ist es die Bezirksregierung Düsseldorf – ihrer gesetzlichen Verpflichtung nachkommt und in den betroffenen Städten Luftreinhaltepläne (LRPs) aufstellt, die die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegen. Die im Luftreinhalteplan festgelegten Maßnahmen müssen verursachergerecht und verhältnismäßig sein. Sie sind darauf auszulegen, die Immissionen unterhalb der gesetzlich zulässigen Grenzen zu halten. Als Hauptverursacher der Stickstoffdioxidwerte wird der Verkehr gesehen – und dabei vor allem Diesel-Fahrzeuge.

Luftreinhaltepläne und Umweltzonen

Die Luftreinhaltepläne in der Region enthalten als wesentliche Maßnahme die Festlegung einer Umweltzone sowie weitere industriell und verkehrlich wirkende Maßnahmen. Außerdem werden in den Luftreinhalteplänen die Erneuerung von Fahrzeugflotten der Städte und Gemeinden und des öffentlichen Personennahverkehrs sowie verkehrsplanerische und städteplanerische Maßnahmen aufgeführt.

Situation in Neuss

In Neuss wurde im Jahr 2010 der erste Luftreinhalteplan aufgestellt und im Jahr 2013 überarbeitet. Zwar konnte die Belastung in der Umweltzone durch die bisherigen Maßnahmen des LRP verringert werden, die Stickstoffdioxid-Belastung beträgt jedoch immer noch 45 Mikrogramm pro Kubikmeter im Jahresmittel anstatt der zugelassenen 40 Mikrogramm pro Kubikmeter. Die Grenzwerte werden an den Messstellen (den sogenannten Hotspots) Batteriestraße, Friedrichstraße und Krefelder Straße überschritten.

Situation in Mönchengladbach

Der Luftreinhalteplan für die Umweltzone Mönchengladbach wurde im Jahr 2012 aufgestellt. Wie in der Neusser Umweltzone konnten die Stickstoffdioxidwerte zwar kontinuierlich verringert werden, die Grenzwerte werden jedoch weiterhin überschritten. Die Stickstoffdioxid-Belastung beträgt 44 Mikrogramm pro Kubikmeter im Jahresmittel. Auch in Mönchengladbach werden die Grenzwerte an allen Messstationen (Aachener Straße, Friedrich-Ebert-Straße) überschritten.

Klagen der Deutschen Umwelthilfe

Um die schnellstmögliche Einhaltung der Grenzwerte zu erwirken, hat die Deutsche Umwelthilfe (DUH) gegen verschiedene LRPs geklagt, da die bisherigen Maßnahmen nicht ausreichend seien. In NRW laufen oder liefen Klagen gegen  die Luftreinhaltepläne Düsseldorf, Köln, Bonn, Aachen und Essen. Für die Städte Neuss und Mönchengladbach wurden Klagen angekündigt. Umstritten ist insbesondere, ob es bereits nach geltender Rechtslage (also ohne Einführung einer sogenannten Blauen Plakette) möglich ist, in den Städten Diesel-Fahrverbote auch für solche Diesel-Fahrzeuge (Euro-5-Norm und älter) anzuordnen, die über eine grüne Umweltplakette verfügen und die daher an sich berechtigt sind, in den festgesetzten Umweltzonen zu fahren.

Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 13. September 2016

Mit dem aufsehenerregenden und umstrittenen Urteil vom 13. September 2016 hat das Verwaltungsgericht Düsseldorf (AZ: 3K7695/15) über die Klage gegen den LRP Düsseldorf entschieden. Demnach wird die Bezirksregierung Düsseldorf verurteilt, den LRP von 2013 so zu ändern, dass er die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des Grenzwertes für NO2 in Höhe von 40 Mikrogramm pro Kubikmeter im Stadtgebiet einhält. Das Verwaltungsgericht schließt Fahrverbote nicht aus. Auch das Gegenargument der Bezirksregierung, dass sie nach aktueller Rechtslage nicht legitimiert sei, Fahrverbote im Sinne einer sogenannten Blaue Plakette einzuführen, lassen die Verwaltungsrichter nicht gelten und verweisen auf die staatliche Schutzpflicht vor Beeinträchtigungen der körperlichen Unversehrtheit und Gesundheit.

Gegen dieses Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf wurde aufgrund der hohen tatsächlichen und rechtlichen Bedeutung die Sprungrevision vor das Bundesverwaltungsgericht zugelassen. In höchster Instanz hat am 27. Februar 2018 das Bundesverwaltungsgericht über das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf sowie ein Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart entschieden.

Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Februar 2018

Das Bundesverwaltungsgericht hat klargestellt, dass Diesel-Verkehrsverbote in Städten in Form einer Umweltzone oder eines Streckenfahrverbots rechtlich möglich sind. Nach dem grundsätzlichen „Ja“ für Diesel-Fahrverbote folgte jedoch ein ebenso deutliches „Aber“: Fahrverbote sind schwerwiegende Eingriffe in Eigentum und Berufsausübung. Daher kommen sie nur dann in Betracht, wenn sie die einzige geeignete Maßnahme darstellen, um die Luftreinhaltungsziele schnellstmöglich einzuhalten. Auch wenn dies der Fall ist, müssen sie ihrerseits verhältnismäßig sein. Zu prüfen sind eine „phasenweise Einführung“ (z. B. zuerst Euro 4) sowie entsprechende Übergangsbestimmungen. Zudem müssen wichtige Ausnahmen enthalten sein. Dazu erwähnten die Richter in der mündlichen Urteilsbegründung Ausnahmen für Handwerker und Anwohner.

Wie genau diese Voraussetzungen des „einzig geeigneten Mittels“ und der Verhältnismäßigkeit letztlich auszugestalten sind, werden wohl erst die schriftliche Urteilsbegründung und mögliche weitere Verfahren vor Verwaltungsgerichten klären. Dieses höchstinstanzliche Urteil errichtet auf jeden Fall höhere Hürden für die Zulässigkeit von Fahrverboten für Diesel-Fahrzeuge als die Urteile der Vorinstanzen in Düsseldorf und Stuttgart. Fest steht: Die Städte müssen erst alle anderen geeigneten Alternativen zur schnellstmöglichen Luftreinhaltung ausschöpfen, bevor sie Fahrverbote als letztes Mittel einführen können.

Der Druck auf die Städte wächst nicht nur aufgrund der angedrohten weiteren Klagen der Deutschen Umwelthilfe, sondern auch aufgrund des von der EU-Kommission angemahnten Vertragsverletzungsverfahrens gegen die Bundesrepublik Deutschland wegen der Nichteinhaltung der EU-Richtlinie über die Luftqualitätsstandards.

Neuer Luftreinhalteplan für Düsseldorf ab 2019

Die Bezirksregierung Düsseldorf hat in Zusammenarbeit mit der Landeshauptstadt Düsseldorf sowie unter Mitwirkung des Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV) am 21. August 2018 den Entwurf des fortgeschriebenen Luftreinhalteplans Düsseldorf aufgestellt und veröffentlicht. Der Entwurf des fortgeschriebenen LRP enthält mehr als 60 neue oder erweiterte Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität (insbesondere der Stickstoffdioxidwerte) in Düsseldorf. Die Bezirksregierung verzichtet jedoch auf zonen- oder streckenbezogene Fahrverbote für Diesel-Fahrzeuge. In der Gesamtabwägung der Bezirksregierung werden die Vorteile der Fahrverbote zur Einhaltung der Stickstoffdioxidgrenzwerte bis 2020 als nicht so gewichtig eingestuft, dass sie die gravierenden Einschränkungen der Bürger und der Wirtschaft rechtfertigen. Vielmehr setzt die Bezirksregierung unter anderem auf folgende Maßnahmen:

  •        die Neubeschaffung und Umrüstung der Busflotte der Rheinbahn AG
  •        die Modernisierung der städtischen Fahrzeugflotte
  •        die Entwicklung von Konzepten zur Beschleunigung/Attraktivitätssteigerung des ÖPNV
  •        Maßnahmen zum Ausbau der Elektromobilität
  •        die Entwicklung eines Radhauptnetzes in Düsseldorf mit 300 Kilometern Streckenlänge
  •        die Kooperation mit lokalen Wirtschafts- und Handwerksverbänden
  •        die Entwicklung eines zweistufigen Eco-Taxi-Labels

Dass der Düsseldorfer LRP auch Auswirkungen auf die Wirtschaft am Mittleren Niederrhein hat ist offensichtlich. So sind für die Unternehmen im Neusser Hafen die Aussagen des LRP zur Burgunderstraße als Zufahrt zum Hafen wichtig. Auch hier wird statt auf ein streckenbezogenes Diesel-Fahrverbot auf Routenkonzepte und die Verantwortung der Unternehmen gesetzt. Dabei wurde im Sinne der Verhältnismäßigkeitsabwägung berücksichtigt, dass die Grenzwerte für Stickstoffdioxid nur minimal überschritten wurden.

Der LRP Düsseldorf liegt bis zum 20. September 2018 bei der Bezirksregierung Düsseldorf öffentlich aus.